浅析我国银行监管制度及其改革方向
[摘要]法定存款准备金、存款保险制度和法定资本充足率要求是维护银行体系稳定的三大基本制度，是现代金融安全网的基本构件。这些制度产生的实践背景均是起因于银行业的混乱乃至危机，其理论基础则是银行业外部性导致的市场失灵,银行业的不稳定不仅影响到存款人的利益，而且，由于银行是信用货币制度和整个经济支付清算体系的核心，它的不稳定还将导致波及整个金融和经济体系的危机。从具体的框架看，则形成了以法定资本充足率制度为主，各种措施相互配合的格局。
[关键词] 金融监管 法定存款准备金 存款保险制度 法定资本充足率
对于我国银行业的监管制度，我想分别从以下三方面加以分析，最后浅谈其改革方向：
一．法定存款准备金制度的功能及其改革
1．法定存款准备金制度的起源和功能
法定存款准备金制度的诞生可以追溯到19世纪美国的自由银行业时代。当时设立银行的条件非常宽松，以至于产生了大量欺诈性的“野猫银行”。这些银行吸收存款（金币）之后，发行纸币（银行券），但其组建者并无用金币赎回银行券之意。这不仅导致存款人的利益无法保证，而且，货币发行制度也非常混乱。1863年美国的国民银行法通过之后，法定存款准备金制度正式建立。其初衷有二：第一，在微观层面上，是要保护存款人的利益，因此，存款准备金中的“准备”二字，即是指为存款人提现做好“准备”；第二，在宏观层面上，统一货币发行制度，控制货币总量。1913年美国的联邦储备体系正式建立之后，法定存款准备金制度遂适用于所有加入联邦储备体系的银行。由于中央银行无须为商业银行交纳的法定存款准备金支付任何利息，因此，法定存款准备金实则为一种对商业银行征收的税收，而这种针对不同银行的“差别”存款准备金制度的直接后果就是奖劣罚优，从而使得大量资质较差的州立银行得以顺利设立。这种制度直到1980年才被取消。
法定存款准备金制度诞生之后，遂被各国中央银行所采纳。由于该项制度在微观层面的一个初衷就是保持银行业的清偿能力，因此，针对流动性不同的存款，其法定准备金率也各不相同。例如，对于活期和支票存款来说，准备金要求就比定期存款要高一些。这可以说是针对不同存款类别而实行的“差别”准备金制度。
建立法定存款准备金制度的初衷之一在于保持银行的流动性，从而保护存款人的利益。这种制度的理论基础是大数定律，即用暂时不提取的存款来为急需现金的存款人提供流动性，因此，它实则是存款人之间的相互保险。然而，在实际运作的过程中，法定准备金虽可以用于银行间的彼此支付清算，但它依然是被央行冻结的资产，因此，商业银行并不能随意动用法定准备金来应对客户提现。实际上，商业银行交纳的法定准备金是一种保证金，其目的在于换取中央银行提供的两项服务：第一，中央银行利用准备金帐户向各商业银行提供支付服务；第二，在银行发生流动性危机之时，中央银行将提供信贷以维护支付系统的安全，此时，中央银行即扮演着最后贷款人的角色。
尽管法定准备金在“准备”应对存款人提现之功能方面被异化了，但是，它在控制货币供应量和实施货币政策方面却发挥着显著的作用。因为法定准备金率的细微变化将导致货币乘数发生变化，进而使派生存款和总货币供应量发生巨大变化。由此，在经济极度衰退或者极度亢奋的时候，调整法定准备金率就成为中央银行的一个关键手段。
2．法定存款准备金制度的缺陷及其改革
20世纪90年代，随着支付清算体系的现代化以及其他金融安全网措施的逐步完善，法定准备金在维持银行业稳定方面的功能逐渐淡化；同时，由于金融和经济体系面临巨大的结构性调整，不仅“货币”量、货币乘数均受诸多内生因素影响，以至于希冀外生地调整银行准备金头寸来影响经济往往功败垂成，而且，过高的、甚至仅仅是正的法定准备金率也将对金融体系产生不利影响。
其一，在保证商业银行支付能力方面，法定准备金的作用被大大弱化了。这首先归因于各国支付系统的现代化改造。目前，各国的支付系统都在从定时差额清算系统向实时总额清算系统（real-time gross settlement systems，RTGS）发展。在实时总额清算系统中，全部金融机构的清算，都将全部、足额、即时地不间断进行，没有任何时滞和遗漏。同时，在这种系统中，商业银行的流动性头寸和支付能力也受到中央银行实时的监控。加上其他监管措施的加强，尤其是法定资本充足率制度的实施和改善，商业银行的经营比以往更加稳健，这也加强了银行业的支付清算能力。由此，作为维持支付安全的保证金，法定准备金要求就可以大大减少了。
其二，在货币政策操作方面，法定准备金的功能已经大大降低，而其负面效应却日渐凸现出来。首先，随着金融市场的发展和利率自由化进程，各国中央银行越来越依靠利率传导渠道，央行主要是通过公开市场操作来调控货币市场利率，进而对银行信贷市场、股票市场以及固定收益证券市场产生影响。其次，随着金融业的竞争日趋激烈，银行越来越重视安全性、盈利性和流动性之间的匹配，只要能够保证支付清算的需要，一般都会尽力降低超额准备金率。在这种情况下，央行调整法定准备金率的负面效应就更加明显了，央行提高法定准备金率可能会立刻引发流动性危机。再次，由于法定准备金不支付利息，实属对商业银行的一种课税，在金融混业的年代，显然不利于银行业的发展，而且，也将对市场化的利率体系产生扭曲效应。
在这种背景下，各国纷纷于20世纪90年代开始了法定准备金制度的改革。一种改革方向是取消中长期定期存款的法定准备金要求，并大幅度降低活期和支票存款的准备金率，其典型的代表是美联储和欧洲中央银行。在准备金率大幅度下降之后，法定准备金的主要功能业已发生转变。目前，虽然规定法定准备金率依然有保持银行流动性和控制货币量的考虑，但是，其日常功能实际仅仅是为了保证银行支付清算的要求。这种转变同银行业的功能变化也是相适应的。
二．存款保险制度的功能及其改革
1．存款保险制度的起源和功能
存款保险制度起源于1929年资本主义大萧条之后的美国。大萧条导致美国发生了大范围的银行业破产倒闭事件，为了保护存款人的利益，1933年的银行法（格拉斯－斯蒂格尔法）批准成立了联邦存款保险公司。该机构对加入联储体系的银行强制性地征收存款保险费，在银行面临导致危机之时，该机构将负责赔偿存款人的损失。对于非联储体系的州立银行，必须达到存款保险公司规定的标准后，方可加入存款保险体系。这里，美国独特的二重银行制度又导致了针对不同机构的“差别”存款保险制度的产生。存款保险制度的建立使得公众恢复了对银行业的信心，对于银行业的灾后重建发挥了关键性的作用。
与法定存款准备金制度的功能不同，存款保险制度的设立就是为了保护存款人，其本质在于将存款人和银行承担的风险转移给第三方当事人——存款保险机构。在金融体系面临巨大危机之时，该项制度已经被证明具有稳定存款人、防止挤兑的功能。20世纪60至80年代期间，由于布雷顿森林体系下美元币值的急剧变动，以及两次石油危机形成的巨大冲击，各国银行业都面临着一个动荡不安的经营环境。为此，主要发达国家纷纷建立存款保险制度。目前，全球已经有约80个国家实行了存款保险制度。
2．存款保险制度的缺陷及其改革
虽然存款保险制度在银行业危机的事后发挥了稳定存款人信心、防止银行业大范围倒闭的功效，但是，在银行业正常经营的过程中，其缺陷日益显著，甚至有鼓励银行业冒险、从而促使危机发生的负面效果。
首先，存款保险制度有可能造成对不同资产规模的银行的歧视，从而产生奖劣罚优的效果。在银行业发生危机的时候，存款保险机构有两种选择：第一，让银行破产，并向存款人支付赔付；第二，直接或者间接地资助其他机构来收购危机银行。对于大型银行来说，采取第一种办法会导致存款保险机构支付巨额赔付，其成本相当高昂。因此，存款保险机构总是愿意对大型机构采取救助政策。由此，即使大型银行并未对其存款进行全部投保，其存款人也将获得实质性的保护。相反，小银行即使为其存款进行了足额投保，在危机来临时，也将不得不破产清偿。这种“太大而不能破产”的差别待遇显然对稳健经营的小银行不利，从而促使它们不计风险和成本，通过吸收存款、发放贷款来做大规模。这即构成了该项制度奖劣罚优的潜在效应之一。
其次，存款保险制度有可能导致存款人乃至银行的道德风险问题。由于该项制度在本质上是将存款人本应承受的银行违约风险转嫁给了保险机构，因此，存款人在选择银行时，除了需要考虑银行提供的存款收益之外，很少有动力去考察银行的风险情况。于是，尤其是在利率市场化和金融自由化的过程中，由于银行面临着同业间以及同非银行金融机构之间的激烈竞争，用较高的存款利率或者其他非价格手段来争夺存款客户就非常必要了。对存款资源的竞争又将促使银行从事收益较高、但风险同样较高的资产业务。这样，存款保险的奖劣罚优的效果再次体现，那些稳健经营的好银行也将步坏银行的后尘，其最终的结果就是银行体系的脆弱性进一步提高，发生危机的可能性上升。
存款保险制度之所以会有以上弊端，其根源在于政府承担了本应由银行和存款人承担的风险。为此，各国纷纷对之进行改革，以将集中于政府一身的风险重新分散给各个市场参与者，这些改革措施主要有：
第一，将风险分散给私营机构和个人，这主要包括设立私营或官私合营的保险机构以及建立存款人和保险机构间的共保机制。官办的保险机构，其最大的缺陷就在于用政府信用替代商业信用会扭曲商业银行的经营行为，而商业银行承担的风险最终又转嫁给了纳税人。因此，官办的存款保险实质上是全体纳税人对银行的保险。这又导致官办机构中的官员很可能同商业银行的管理人员相互勾结，关于这一点，即使在法律相对完善的美国也是如此。因此，英国、法国和德国等国都采取了私营存款保险公司的形式。然而，在大银行倒闭之时，或者在整个银行业面临着系统性风险的时候，私营机构的力量显然不足。因此，全球采取私营机构形式的国家也只有10余个，而依然采取官办以及官私合营形式的国家则分别达到30余个。另外一个重要的改革就是建立共保机制，即保险机构仅仅为存款人的部分存款提供保险。在共保机制下，一旦银行无法清偿，则存款人也将承担部分损失。
第二，让银行股东承担足够风险，这是以法定资本充足率制度为基础，实行风险调整后的差别存款保险制度。差别存款保险制度的基础依赖于对银行业经营情况的评级。在这方面，美国联邦存款保险公司最早采取了骆驼（CAMEL）评级方法，即：资本充足度（Capital adequacy）、资产质量（Asset quality）、管理能力（Management）、盈利（Earnings）和资产流动性（Liquidity）。这里，依据资产风险而计算的风险资本充足率是关键，任何银行都必须满足最低风险资本要求。至于管理能力、盈利以及资产流动性都同降低资产风险和增强补充资本的能力密切相关。根据对银行评级的结果，联邦存款保险公司将收取不同的存款保险费率，以鼓励银行业降低风险、稳健经营。差别存款保险制度的实施使得原先完全由存款保险机构和存款人承担的风险开始向银行的经营者、特别是银行股东转移，因为一旦发生危机，银行资本将首先承担损失。但是，由于该项制度实施的基础在于正确计算和管理具有风险差别的银行资产，因此，后者即成为该制度成败的关键，总之，存款保险制度的实施和改革虽然对危机时刻银行业的稳定起到了一定的绩效，但是，目前的普遍共识是：在银行公司治理结构和信息披露机制未得到完善之前，存款保险制度、尤其是机制设计糟糕的存款保险制度将会导致非常负面的效果。
三．法定资本充足率制度的功能及其改革
1．法定资本充足率制度的起源和其功能
法定资本充足率制度早已有之，但是，直到20世纪80年代中期前，各国对银行资本的规定仅仅同资产的总量相关，而同资产的质量无关。80年代后期，美国首开风险资本管理制度的先河，对银行资本的法定规定开始逐步同银行资产质量相挂钩。在金融日益全球化的背景下，为了促进各国银行的公平竞争，增强国际金融体系的安全性，1988年国际清算银行通过了“关于统一国际银行资本衡量和资本标准的协议”（即88年巴塞尔协议）。由此，基于资产风险的法定资本管理遂在全球推广开来。
基于银行资产风险的法定资本充足率制度，其主要目的在于吸收银行经营过程中的意外损失，保护存款人的利益。由于银行的股东和次级债权人将首先承担损失，因此，这种制度有助于加强银行业的自我约束能力。同时，法定资本充足率的规定还可以限制银行资产的过度扩张，防止银行为追求盈利而不顾资产规模增长导致的风险累积。
2．法定资本充足率制度的缺陷及其改革
88年巴塞尔协议虽然在加强银行自我约束方面迈出了积极的一步，但是，僵化的机制设计使之不仅不利于银行业的经营，而且，此后历次的银行业危机表明它并不能起到有效防范风险的作用。
从监管理念上看，88年巴塞尔协议还是基于市场失灵要比政府失灵更为严重这个认识的基础上。因此，监管责任和对银行资本的管理权限集中于监管当局，商业银行并无主动管理风险的动力。而且，88年协议还试图用一个标准来管理各种经营范围、经营规模不同的银行机构，以至于众多银行不得不削足适履。
新巴塞尔协议强调监管过程的三大支柱，即：最低资本要求、监管当局的监督检查和市场约束。在最低资本要求的规定中，不仅对信用风险、市场风险和操作风险做了全面的强调，而且，还规定了评估信用风险的标准法和内部评级法，以针对银行的经营管理能力实施差别的监管要求。新协议最具特色的地方还体现于在强调监管当局外部监督的同时，要求银行自身加强信息披露，以强化市场对其的约束。由此，新协议在给予银行足够自主权的同时，充分利用了市场机制的作用，即承认市场在迫使银行控制风险、稳健经营方面的功能。在足够的信息披露下，市场将会奖优罚劣，那些风险高的银行将在资本筹集、存款获取方面处于不利的地位，相反，那些稳健经营的银行将获得低廉的资本和更多的存款。
四．三大制度的相互关系及中国未来的改革方向
当前，虽然各国监管主体框架会因历史原因而有所不同，但是，在法定存款准备金制度、存款保险制度和法定资本充足率制度这三大制度中，资本充足率要求是居于各国银行业监管框架的核心的。在此基础上，形成了三大制度相互配合、取长补短的监管格局。
1．法定资本充足率和存款保险制度的关系
法定资本充足率管理同存款保险制度之间相互配合的要求同它们的功能差异密切相关。首先，对于银行业稳定问题，前者重在事前防范，后者重在事后救助。从新巴塞尔协议所提倡的三大支柱可以看到，法定资本充足率制度主要是从事前的角度来防止银行业出现破产清偿的危机。而存款保险制度在改革之后也强调事前依据银行资产风险实施的差别费率，但是，其主要功效还是在于事后救助业已濒临破产的银行。
其次，在两种制度中风险的承受者不同。在法定资本充足率制度下，一旦银行发生损失，则首先承担损失的是银行的股东和次级债权人。在存款保险制度下，银行发生损失的风险已经转嫁给了银行和存款人之外的第三方当事人——存款保险机构，因此，存款损失将首先由存款保险机构承担。存款保险机构在赔付存款人的损失之后，才通过破产清偿或者兼并收购活动来获得补偿。
由于这两方面的差别，存款保险制度的设立必须以法定资本充足率制度的健全为基础。因为在缺乏后者的情况下，事后的保险必然会造成存款人、尤其是银行事前的道德风险。而且，在没有良好的资本充足管理制度，奖优罚劣的差别存款保险制度也无法有效实施。
当然，在事前的法定资本充足率制度建立起来后，事后的存款保险也非常必要。因为事后的救助更着眼于防止单个银行危机发展为大范围的系统性危机，这一点在金融体系的结构改革过程中尤为重要。
2．法定资本充足率制度和法定存款准备金制度的关系
法定资本充足率制度同法定存款准备金制度的差异也是显著的。首先，两者的基本目标有所不同。法定资本充足率制度主要在于防范风险，保持银行业的稳健经营；而法定存款准备金的主要目的一则在于维持支付清算体系的稳定，二则作为特殊情况下迫不得已才为之的货币政策操作工具。
其次，两者针对的风险不同。尽管国际清算银行对商业银行的流动性管理办法也作出了相应的规定，但是，法定资本充足率制度主要还是针对银行经营过程中的信用风险、市场风险和操作风险；与之相比，法定存款准备金制度所防范的主要风险在于银行的流动性风险。
再次，同法定资本充足率制度着重于事前防范不同，法定存款准备金制度的背后是作为最后贷款人的中央银行，其关键还是在于银行发生清偿危机的事后，对银行进行救助。
最后，法定资本充足率管理具有顺经济周期的特征，即在经济周期高涨时期，银行资产质量上升，资本要求的压力下降，这进一步增强了银行的放贷能力；而在经济周期下降阶段，银行资产质量恶化，资本要求压力上升，这又导致银行出现惜贷现象。与之相比，法定准备金制度及其背后的中央银行货币政策操作均属于逆周期的宏观调控手段。
显然，由于两种制度在功能上的差异，自然需要政策当局在实施过程中考虑两种制度的配合。法定资本充足率制度既无法成为支付清算体系稳定的有效保障，也无法应对经济周期导致的宏观经济和微观金融效应。同样，试图利用法定存款准备金制度来在事前约束银行的贷款及其他业务，控制银行的风险，也是无法奏效的。
3．中国的现状及改革方向
中国银行业的监管框架目前尚处于建设过程中。就法定资本充足率制度而言，银监会日前公布了《商业银行资本充足率管理办法》，我国银行业资本充足率将逐步达到《商业银行资本充足率管理办法》所规定的要求。就存款保险制度而言，在法定资本充足率制度没有有效建立，以及银行业的公司治理结构未得到有效改善之前，该项制度还缺乏建立和实施的基础。在这种背景下，对银行业唯一有效的监管措施看来就是法定存款准备金制度了。
然而，我国的准备金制度同其他国家有着根本性的差异，堪称独一无二。首先，在商业银行上缴法定准备金之后，并不能利用法定准备金来从事日常的支付清算功能。因此，为了满足支付清算需要，商业银行不得不保留一定的超额准备金（备付金）。其次，央行对法定准备金和超额准备金均支付利息。由于我国准备金制度的两大独特之处，加之没有建立起以央行为核心的统一的支付清算系统，准备金本应具备的两个功能都存在缺陷。
首先，由于支付清算系统不仅在各商业银行之间存在事实上的分割，在各商业银行内部也因地域和层级的不同而存在分割现象，加上央行对备付金率并无约束力。因此，实际担当支付清算功能的备付金也不仅在各商业银行间存在着差异，在各商业银行的分支行之间亦有所不同。随着支付清算体系的完善，备付金率逐年下降。至于城市商业银行、信用社等地方性金融机构，由于较少的跨地域支付需求，其备付金率相对低得多。所以，如果说准备金的基本功能在于保证银行体系的支付清算体系的高效率和安全性，那么，这种差别的备付金率就意味着各银行在获得安全、高效的支付清算服务方面就存在着先天的不平等。
其次，在法定准备金和备付金相互分割，并且都由央行支付利息的情况下，央行希冀通过上调法定准备金率来约束银行放贷行为，也存在着局限性。其一，由于法定准备金支付较高的利息，对于那些吸存成本低、资产运营效率差的机构，无疑使之获得了更多的免费午餐。相反，对于那些运营效率高，但囿于网点劣势而吸存成本较高的银行，提高法定准备金率无疑打击了其竞争能力。其二，由于备付金支付利息，各银行的备付金率均高于、甚至远远高于其支付需求，提高法定准备金率虽然会降低备付金率，但是，由于很高的总准备金率难以变化，对银行的贷款扩张行为是否能够产生实质性影响，也值得怀疑。其三，市场化的货币政策操作依赖于货币市场的发展，在现行较高的准备金利率下，进一步提高法定准备金率，将使得市场利率的形成机制更加扭曲，不利于货币市场乃至资本市场的发展。
另外，在法定资本资本充足率制度尚没有有效实施，希冀利用不健全的准备金制度来担当前者的功能，也是难以实现的。这里，我们可以设想两家银行，一家是没有任何资本、但能够完全满足法定准备金要求的银行，另外一家是能够满足资本充足率要求的银行。显然，如果仅仅对法定准备金提出要求，那么，前者的资本乘数无穷大，后者则是有限的。因此，控制银行业的放贷行为及潜在的金融风险，依然须以法定资本充足率制度为基础。
总之，在当前银行信贷贷增长过快，可能影响到银行业稳健经营的情况下，应该加快法定资本充足率制度的实施步伐。在此基础上，逐步合并法定准备金和备付金帐户，降低直至取消准备金利息。在法定资本充足率制度和准备金制度完成改革后的适当时机，再行推出存款保险制度。为此，各监管主体需要明确各自职能，相互协调，密切配合，以共同构造完整有效的中国银行业监管体系。
参考文献：1. 殷剑峰《关于三大银行监管制度的分析及对中国的启示》讲话稿2007年
2.2004年6月《新巴塞尔协议》
3.《中国人民银行法定存款准备金规定》　2008
4.关于美国银行存款保险制度的规定